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지방자치 선진화를 위한 지방재정 건전성 강화 방안

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영문제목	Strengthening the Soundness of Local Finance for the Advancement of Local Autonomy
연 구 자	임성일 이상용 서정섭 이창균 이효 조기현 손희준
발간연도	2011
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   Ⅰ. 지방자치단체의 채무관리 개선방안
   본 과제는 지방자치단체의 채무관리 실태를 총체적으로 점검하고 그에 대한 개선방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 본 연구는 현재 지방재정이 거시적 관점(macro perspective)에서 노정하고 있는 지방채무의 현상과 문제를 분석하는 한편 미시적 관점(micro perspective)에서 개별 자치단체들이 경험하고 있는 채무의 현상과 문제에 대해 분석하고 있다. 이러한 분석결과를 토대로 본 과제는 국가단위에서 지방자치단체의 채무를 효과적으로 관리할 수 있는 제도적 개선방안을 모색하는 동시에 개별 지방자치단체 단위에서 적정한 채무관리를 통해 재정 건전성을 확보할 수 있는 방안을 모색한다. 이는 궁극적으로 지방재정의 중·장기 건전성과 지속 가능성을 성취하는데 기여한다.
   본 연구에서 우리나라 지방채 발행의 실태를 다각도에서 분석한 결과 파악된 문제점들에 대해 압축적으로 정리하면 다음과 같다. 그것은 (1)전국 차원에서의 소극적 지방채 활용, (2)소수 지방자치단체에 의한 ‘지방채 발행 과점현상’, (3)과도한 공공자금 의존 결과 시장원리와 경쟁체제 작동 결여, (4)지방채무 범위 설정문제, (5)지방채 발행 적정규모(수준)에 대한 객관적 평가기준 미흡, (6)지방채 발행 총액한도제도 운영관련 문제, (7)재정 책임성 담보장치 결여, (8)개별 지방자치단체 차원의 채무관리체제 구축 미흡(재정규율, 재정준칙, 채무관리시스템 부족), (9)지방공기업 채무관리문제, (10)지방채 시장 침체 등으로 압축된다.
   본 연구는 이러한 문제점 분석결과를 토대로 다양한 정책대안을 제시하고 있는데, 그 중에서도 특히 다음의 정책개선방안에 중점을 두고 있다. 그것은 지방채 발행 총액한도제도의 중장기적 폐지, 지방채무 범위 재설정, 지방채 발행 과점현상 개선, 공공자금 지원에 의한 지방채 보조금화 방지, 지방공기업 부채관리에 대한 새로운 접근, 자본예산제도 도입, 주요 지방채발행에 대한 주민투표 실시, 지방자치단체의 채무관리에 대한 자기재정규율 수립 및 모니터링, 지방자치단체 재정준칙 수립, 점진적 시장원리 도입 등이다. 이러한 정책방안들은 장단기 전반에 걸쳐 지방재정의 자율성 및 책임성 강화와 조화에 그 기조를 두고 있으며, 중장기적 시장원리의 적용 및 경쟁체제의 확립을 정책목표로 삼는다.

   Ⅱ. 지방자치단체 사회복지지출의 영향분석과 구조개선 방안
   2011년 현재 지방예산 중 사회복지예산이 차지하는 비중은 20%를 넘어서고 있다. 지방이양사업의 경우 정부의 재원 보전율이 낮은 반면 지방의 사회복지수요 증가는 이를 훨씬 뛰어 넘고 있는 실정이다. 국고보조사업은 보건복지부 등에서 2005～2010년 동안 55개의 사업을 신설하면서 적정한 재정지원을 하지 않아 지방의 재정부담을 가중시키고 있다. 이러한 가운데 각 지방자치단체가 자체의 사회복지 수요를 충당하기 위해 추진하는 사업도 지방의 사회복지 재정부담을 증가시키는 요인으로 작용한다.
   본 연구에서 사회복지재정(보건분야 제외)을 중심으로 지방자치단체의 사업, 지출실태, 영향 등에 대해 분석한 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방이양사업은 재원 보전율이 낮을 뿐만 아니라 필요ㆍ추가재원을 보전하지 않는 ‘재정지원 없는 위임명령(unfunded mandates)’ 등으로 인해 지방재정의 부담을 가중시키고 있다. 둘째, 국고보조사업이 증가하는 가운데 보조율보다 낮게 지원되는 소위 ‘과소재정지원 위임명령(under-funded mandates)’ 상황이 발생하여 국고보조사업의 지방비부담이 가중되고 있다. 셋째, 재정여건과 재정력이 빈곤한 자치단체들이 자체사업을 추진하는데 애로를 겪고 있다. 넷째, 사회복지 지방이양사업과 국고보조사업이 추진되면서 지방비부담이 크게 늘어나 가용재원 잠식현상이 나타나는데, 이는 지방재정을 압박하는 가장 큰 요인으로 작용하고 있다. 다섯째, 2005년 사회복지사업의 지방이양 이후 지방자치단체의 재정구조가 사회복지지출의 과중(過重)구조로 변화되고 있다.
   본 과제는 지방자치단체의 사회복지지출에 따른 재정부담의 과중현상을 해소하는 방안으로 다음과 같이 중앙․지방간 구조개선을 실시할 것을 제시한다. 첫째, 중앙․지방간에 사회복지관련 사무 및 재원배분체계를 재편해야 한다. 이와 관련하여 중앙․지방간 사무배분의 기준은 사무의 성격을 효율성, 형평성, 실행성의 세 원칙에 입각하여 판단할 것을 제시한다. 이 과정에서는 사회복지서비스의 공급(전달) 책임은 분권화를 실시하고, 재정책임은 중앙정부가 분담하는 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 둘째, 지방이양사업의 사업과 재원문제를 재검토한 다음 적절한 조정조치를 취해야 한다. 이와 관련해서는 구체적으로 사회복지사업 중 일부를 국고보조사업으로 환원하는 방안과 분권교부세의 법정률을 인상하는 방안을 제시하고자 한다. 셋째, 사회복지 관련 국고보조사업을 확대할 경우 지방재정영향 분석, 적정 국고보조율 수준 확보, 지방 자율성 강화의 세 측면을 반드시 제도적으로 반영해야 한다. 넷째, 지방자치단체는 사회복지 수요증가에 능동적으로 대응할 수 있도록 유사․중복 지출, 관행적 지출, 성과ㆍ효과 미흡 지출, 무리한 투자지출(재정력ㆍ효율성 무시 등)을 억제하고 사회복지지출에 대응하도록 재정투자방향을 조정해 나가야 할 것이다.

   Ⅲ. 지방재정운영 건전성 강화를 위한 자치단체 내부 견제시스템 확충방안
   건전한 지방재정을 유지하기 위해서는 지방재정 운영의 전 과정에 재정운용과 관련된 핵심 이해관계자들이 참여하여 지방자치단체의 재정운영에 대한 내ㆍ외부 상호견제 등 자율적 관리시스템을 구축하고 강화하는 것이 반드시 필요하다. 현재 우리나라에서 시행되고 있는 지방재정 관련 견제시스템에 대해 자치단체 집행부, 지방의회, 주민의 세 측면으로 구분하여 그 실태를 파악하면 다음과 같다. 먼저, 집행부에 의한 견제시스템으로는 자체감사부서 운영, 재정분석 및 진단제도, 재정위기관리시스템, 지방재정공시제도, 중기지방재정계획제도, 투융자심사제도, 사업예산제도 등이 있다. 그 다음으로, 지방의회에 의한 견제시스템으로는 행정사무감사 및 조사권제도, 전문위원제도, 지방의회 정책연구실 운영 등이 있다. 마지막으로, 주민에 의한 견제시스템으로는 주민참여예산제도, 주민투표제도, 주민감사청구제도, 주민소송제도, 주민소환제도 등이 있다.
   본 연구는 이들 제도에 대해 다양한 방법을 통해 분석해 보았다. 분석결과 이들은 건전한 지방재정 운영을 담보하기에는 각 제도가 안고 있는 문제점들로 인해 제도의 효과성과 유용성을 제대로 발휘할 수 없는 것으로 파악되었다. 한마디로, 현행 제도는 지방자치단체 내부의 자율적 재정운영 견제시스템으로서 역할을 제대로 수행할 수가 없고, 따라서 빠른 시일 내에 이들이 제대로 기능할 수 있도록 제도개선 및 새로운 제도도입을 시도할 필요가 있다.
   지방재정운영에 적절한 내부 견제시스템을 모색하기 위해 본 연구는 다양한 대안을 설계해서 이해관계자(공무원, 지방의원, 전문가)를 대상으로 선호도 설문조사를 실시하였고, 그 결과에 연구자의 견해를 덧붙이는 접근방식을 취하였다. 이러한 과정을 거쳐 본 연구는 최종적으로 다음과 같은 정책방안을 제시하고 있다. 첫째, 집행부에 의한 견제시스템으로 [투자사업이력관리시스템 구축], [외부감사제도 도입], [재정출납관제도 신설]의 3개 방안을 제도적으로 신설할 것을 제안한다. 둘째, 지방의회에 의한 견제시스템으로 [지방의회정책연구실 강화(전문위원제도 도입 포함)]와 [행정사무감사 조사권 개선]의 2개 방안을 제안한다. 셋째, 주민에 의한 견제시스템으로 [주민참여예산제도 강화(주민모바일참여제도 도입 및 주민예산위원회제도 도입 포함)]와 [주민투표제도 개선]의 2개 방안을 제시하고자 한다.

   Ⅳ. 지방재정준칙의 도입방안
   최근 글로벌 경제위기와 함께 세계 각국은 재정규모 확대와 재정적자 지속이라는 현상을 노정하고 있다. 이러한 현상은 재정 자체의 지속가능성 문제는 물론 경제 전체의 활력유지에 문제를 야기하는 매우 중대한 사안에 속한다. 이러한 상황을 인식할 때, 우리나라에서도 재정규모와 재정적자 문제를 중심으로 묵시적·명시적 재정준칙을 도입할 필요성이 제기되고 있다. 이에 따라 지방자치단체도 재정 건전성 강화를 위해 재정수지, 부채, 지출, 수입 측면에서 재정규율의 확립을 위한 지방재정준칙의 도입방안을 모색할 필요가 있다. 이러한 문제인식을 하면서 국가 차원의 재정준칙의 역할을 지방이 제한적 범위 내에서 수행할 수 있는 지방재정준칙의 도입 필요성에 대해 언급하면 다음과 같다.
   첫째, 향후 국가재정은 저출산․고령화, 양극화 등 경제․사회적 환경변화에 따른 재정지출이 확대되어 재정수지의 악화 및 국가채무 누적의 심화가 예상되는데, 이 때 만일 중앙정부의 재정 건전성 강화조치가 주어질 경우 지방재정은 크게 영향을 받지 않을 수 없다. 둘째, 최근 부동산경기의 불황에 따른 각종 재정문제(자체세입의 기반 위축, 경상비용의 과중한 부담, 사회복지비의 지속적 증가, 지방채무의 급증 및 통합재정 수지의 적자 발생)는 지방재정의 지속가능성을 곤란케 하는 요인이 되고 있다. 셋째, 지방재정의 지출증가를 주도한 사회개발․사회복지분야 보조금의 지속적 증가는 매칭(matching)되는 지방비부담의 증가를 초래하여 결국 지방재정을 압박하는 요인이 되고, 이는 지방재정의 중․장기 지속가능성을 크게 악화시킬 수 있다. 넷째, 지방자치가 점차 정착되면서 정당 간 경쟁적 (복지)재정지출의 확대가 예상되는 가운데 중앙행정기능의 지방이양이 계속되면서 지방의 예산사업이 증가일로에 있다.
   이와 같은 상황을 인식하면서 본 연구는 지방재정의 현실 여건을 고려하는 지방재정준칙의 도입방안을 다음과 같이 제시하고 있다. 그것은 첫째, 지방재정준칙의 제정 및 집행주체는 행정안전부, 지방자치단체(광역), 개별단체로 구분하여 접근한다. 둘째, 지방재정준칙 도입 시 중앙정부와 달리 재정규모(지출), 재정수지, 채무 등 어떠한 재정변수를 통제․관리해야 하는지에 대한 내용을 확정해야 한다. 셋째, 지방재정준칙의 법적 근거는 지방재정법, 시행령, 규칙 및 훈령과 지방자치단체의 조례, 규칙 등에 기반을 두어야 한다. 넷째, 지방재정준칙 위반 시 제재수준은 금전적 제재, 사법적 제재, 정치적․신용적 제재 등으로 구분하여 접근한다. 다섯째, 지방재정준칙의 적용기준은 회계기준(발생주의), 통계기준(총계 또는 순계) 등으로 구분 접근한다. 여섯째, 지방재정준칙의 실행력을 확보하기 위한 방안을 모색하는 과정에서는 현행 지방재정관리제도와의 관계설정, 지방재정준칙의 부작용 대책강구 및 도입절차 등을 중점적으로 점검해야 한다.


   Ⅴ. 재정 건전성 확보와 지방재정분석제도의 개편방안
   2012년부터 지방재정의 건전성에 초점을 두는「지방재정 사전경보시스템」이 도입됨에 따라 지방재정분석제도에 변화(재정 건전성 확보 관련)가 예상된다. 지방재정 위기관리시스템은 기본적으로 재정위험을 사전에 예측하여 경고하는 조기경보시스템(early warning system)에 초점을 두고 있다. 그동안 지방재정분석의 건전성 측정은 주로 재정수지, 채무관리 측면에 중점을 두었는데, 지방재정 사전경보시스템이 도입되면서 지방재정분석제도에 대한 전반적인 재검토와 아울러 양 제도 간의 관계를 정립해야 하는 문제가 제기된다.
   현행 지방재정분석제도는 예산회계와 재무회계의 분리 운영으로 인해 현금주의 정보와 발생주의 정보를 충분히 활용하지 못하고 있을 뿐 아니라 재정 건전성 측정에서도 분석의 방향과 범위에서 재정의 구조적 요인과 재정의 지속가능성 등 거시적 관점을 제대로 반영하지 못하는 문제점을 노정한다.
   본 연구는 이러한 문제점과 다양한 분석결과를 토대로 재정 건전성 확보 관점에서 재정분석의 제도적 틀 전환, 지방재정의 건전성 측정지표의 개선, 재정분석과 사전경보시스템의 관계정립 등 재정분석제도의 개편방안을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 재정분석제도는 지방재정의 객관적 관리나 예산통제 차원에서 종합재정진단 및 컨설팅 기능을 강화하고, 사전경보시스템과는 달리 지방재정운영에서 나타나는 문제요인(구조적, 관리적)에 대한 개선전략을 제시하는데 초점을 두어야 한다. 이 과정에서는 특히, 재정분석의 대상범위를 현행의 자치단체 내부회계 중심에서 지방공사․공단, 제3섹터 등으로 확대하여 실효성을 확보하여야 한다. 둘째, 건전성 확보 관점에서 재정분석 지표체계를 확대 조정할 것을 제시한다. 이를 위해서는 재정위험 판단지표와 함께 재정의 구조적 요인, 재정의 지속가능성, 미래 재정관리 능력 등을 포함하여 포괄적으로 재정분석 지표체계를 구성하도록 한다. 셋째, 현행 재정분석지표(예산회계)와 재무분석지표(재무회계)와의 관계를 정립하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 단기적으로 현행 예산회계의 재정분석지표를 중심으로 재무회계정보를 연계․운영하고, 장기적으로 결산체계 조정 후 양 제도를 포괄하는 지방재정의 통합분석체계를 마련하는 시도가 요구된다. 넷째, 양 제도의 목적, 대상․시기, 지표, 초점 등을 건전성 관점에서 재검토한 다음 재정분석과 사전경보시스템 간의 관계를 정립한다. 구체적으로, 재정위험 판단을 위한 기초인프라 구축이 완비되기 이전까지(단기)는 지방재정분석의 전체 틀 속에서 사전경보시스템을 운용하고, 장기적으로는 사전경보시스템을 재정위기단체를 중심으로 심층진단 및 재정건전화 조치를 시행하는 재정건전화관리제도로 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 이 경우 현행 ｢지방재정 사전경보시스템｣의 기본체계를 개선하고 재정위험지표를 개편하는 것이 필요하다.

   Ⅵ. 지방재정 건전성 제고를 위한 포괄보조금제도 발전방안
   본 연구는 광역지역발전특별회계 내 지역개발계정의 포괄보조금적 운용체계가 지방재정의 건전성에 미치는 영향을 분석하고, 이를 토대로 ‘한국형 포괄보조금’의 발전방안을 제시하는데 목적을 두고 있다. 일반적으로 포괄보조금은 유사․중복 특정보조금의 남설과 이로 인한 예산낭비, 용도규제에 따른 예산사업의 획일화, 복잡한 예산편성절차, 과도한 행정비용 유발, 연방정부의 관료화 등의 폐해를 교정하기 위하여 도입한다. 그러나 포괄보조금을 보조금 축소 수단으로 활용하거나 포괄보조금 운용체계 상에 문제(배분기준의 합리성 결여, 매칭방식의 운용, 비 포괄보조사업 배치 등)가 발생하면 포괄보조금제도는 지방재정의 건전성에 부정적인 영향을 주게 된다.
   현재 광역지역발전특별회계의 지역개발계정은 유사․중복 국고보조금의 통합, 재정분권의 확대를 목적으로 포괄보조금적 운용체계를 도입하였다. 그러나 동 제도는 법정 공식주의에 입각한 예산배분, 지방비 부담의 폐지, 예산편성 주체로서 자치단체의 자율성 보장 등 포괄보조금의 운용원리 측면에서 원형과 크게 동떨어진 형태로 운영되고 있다. 세출한도액의 산정기준은 법정공식 보다는 재정당국의 재량적 판단에 의존하고 있으며 배분내역의 비공개원칙을 고수하고 있다. 또한 기준보조율을 적용하여 지방비 부담이 과도하며, 대규모 예산투입을 요구하는 지역개발사업을 포괄보조사업에 편입시켜 자치단체의 재정운용을 어렵게 하고 있다. 특히, 시군구 자율편성은 계속사업비 기준으로 세출한도액을 산정할 뿐만 아니라 공간적으로 소관부처를 분리하여 도서지역, 접경지역 자치단체의 지방비 부담을 가중시키고 있다.
   본 연구는 전수조사분석과 국가간 비교 분석을 토대로 포괄보조금제도의 발전방안을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 세출한도액은 법정 공식주의에 입각하여 투명하게 운용하여야 한다. 계속사업이 종료되는 시점에는 완전한 법정 공식주의를 도입하되, 성과평가 인센티브 재원의 배분방식을 포함한다. 둘째, 포괄보조사업을 재편한다. 편익의 범위가 국지적이고 지방사무의 성격이 강한 사업, 성과측정이 용이한 사업, 유사중복사업을 포괄보조사업으로 운용한다. 지역연고산업, 향토산업 등 지역산업 육성사업, 녹색농촌체험마을, 농촌전통테마마을개발 등 마을단위 개발사업은 통합하여 포괄보조사업에 편입시킨다. 반면에 대규모 예산투입을 요구하며 국가사무 성격이 강한 역사․전통문화도시 조성, 상수도시설 확충 및 관리, 농어촌자원복합화, 청소년시설 확충, 도서지역 식수원개발, 지표수 보강 등은 비포괄보조사업으로 재편한다. 셋째, 통합보조율은 50% 이상으로 조정하며, 도시활력증진지역과 특수상황지역에 대한 통합보조율 인상을 실시한다. 넷째, 예산집행의 자율성을 확대하되, 자치단체의 도덕적 해이 문제는 중앙․지방의 협약제도, (가칭)포괄보조금 종합계획 수립 등으로 대응한다. 아울러 일본의 일괄교부금과 같이 사업간, 연도간 재원융통을 허용하는 제도의 도입도 적극 검토할 필요가 있다.

   Ⅶ. 지방재정의 건전성 제고를 위한 세입확충 방안
   지방자치 도입 20년이 지난 현재도 중앙정부의 일방적인 취득세 감세조치 등 중앙의 인식이 변하지 않고 있어서 “자율과 책임”이라는 지방자치의 이상이 실현되지 못하고 있다. 이러한 상황을 인식하고 본 연구는 지방자치제 도입 이후 전개된 지방재정의 환경변화와 제도변화를 살펴보면서 구조적 변화(자주재원과 의존재원 등)와 문제점을 적시하고, 이를 토대로 건전재정을 위한 세입확충방안을 모색하고 있다. 정책대안의 모색과정에서는 특히, 광역단체와 기초단체 간에 존재하는 심각한 재정력 격차문제를 유념하면서 양자의 세입구조와 실태를 세입확충방안과 연계시키는데 중점을 두었다.
   본 연구를 통해 파악된 지방재정의 주요 문제점은 다음과 같다. 첫째, 외형적인 성장에 치우쳐 내실과 구조적인 변화를 이끌어내지 못했다(이는 재정자립도의 지속적 감소를 통해 입증된다). 둘째, 중앙재정 의존성이 지속되고 있는데, 이는 특히 2005년 재정분권 정책의 일환으로 실시된 지방교부세제도의 전면적 개편에 의해 심화되었다. 셋째, 중앙ㆍ지방간 수직적 재정불균형과 더불어 자치단체 간 재정격차가 확대되었다. 넷째, 일방적인 중앙정부의 감세정책에 의해 세수감소현상이 나타났고, 예산조기집행 등으로 인해 지방채무도 크게 증가하였다. 다섯째, 사회복지 재정수요가 급증하는 가운데 자금지원이 부족한 지방이양이 추진되면서 지방재정의 부담이 급격하게 증대되었다.
   이와 같은 문제점을 인식하면서 본 과제는 재정제도와 구조의 근본적 변혁을 모색하는 기본방향으로 중앙ㆍ지방간 “협력적 재정거버넌스 체제”를 구축하는 방안을 제시하고 있다. 그 핵심은 지방이 전적으로 책임과 자율을 구가할 수 있는 ‘자율재정’ 영역과 의존재원을 연계한 ‘협력재정’ 영역으로 구분하여 각 영역별 적용원칙과 세원 재배분 방안을 제시하는데 있다. 또한 현행 세입구조를 광역자치단체와 기초자치단체로 구분하여 파악한 다음 이를 세입확충방안과 연계하는 모형을 제시하여 각 주체의 특성에 적합한 세입확충방안을 제시하고 있다. 기초자치단체의 경우 단ㆍ장기로 구분하여 접근하고 있는데, 그 속에는 기초ㆍ광역간의 지방세 재 배분, 신 세원 발굴 및 법정외세 도입, 지방소득세 개선, 의존재원(보통교부세와 분권교부세 등)을 통한 자주재원확충방안들이 제시되고 있다. 광역자치단체에 대하여는 지방세비과세 축소, 세외수입 확충, 채무관리방안을 중심으로 정책방안을 제시하고 있다.

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