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문재인정부 재정분권의 성공적 추진전략에 관한 연구 - 세입분권을 중심으로 -

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영문제목	A Study on the Successful Strategy for Financial Decentralization of the Moon Jae-in Government: Focused on Revenue Decentralization
연 구 자	조기현, 전성만
발간연도	2019
다운로드	문재인정부 재정분권의 성공적 추진전략에 관한 연구 - 세입분권을 중심으로 -

본 연구는 문재인 정부 들어서서 국정과제로 추진하고 있는 재정분권의 성공적 추진전략을 강구하는데 목적을 두고 있다. 재정분권은 자체가 목적이 아니라, 공동체의 지속가능한 발전을 위한 기제라는 점에서 연구자들은 재정분권의 본질을 지역주민의 삶의 질 제고로 인식하였다. 제도적 측면에서 볼 때 재정분권의 설계는 재정에 관한 의사결정권을 지방에 이양하고, 정부계층간의 기능배분, 세원배분 및 이전재원에 관한 내용이 포함되어야 한다. 이러한 맥락에서 본 연구의 정책제안 방향은 향후 정부 간 재정관계가 지역주민의 삶의 질 제고에 기여하기 위한 중요한 실천적 방안이라는 점을 전제하고 있다. 따라서, 연구의 정책제안은 지방재정의 이론적 근거와 현행 정책계획이 기초한 실증분석을 토대로 제시된다는 점에서 기존의 연구와 차별화되고, 제안된 제도개선방향의 실효성은 높다고 본다.
   연구는 기존 학술연구 및 정책보고서에서 제시했던 재정분권의 개별 쟁점사항을 미시적인 접근에 따른 제도개선을 도모하기 보다는 전략적, 거시적 차원에서 틀과 방향성을 제시하고자 하였다. 아울러 2단계 재정분권의 핵심 이슈가 지방교부세 폐지와 소득세·법인세의 공동세화, 국세의 지방이양 등 지방세입 확충이라는 점을 고려하여 세입분권에 중점을 두고 수행하였다.
   연구의 주요내용은 다음과 같다. Ⅱ장에서는 역대 정부의 재정분권 성과를 질적, 양적 측면에서 진단하고, 향후 재정분권 추진 시 고려해야 할 정책적 교훈을 얻고자 하였다. Ⅲ장은 현 시점에서 확정된 재정분권의 파급효과를 분석하고, 이를 바탕으로 1단계 재정분권의 성과와 한계, 2단계 재정분권과 관련된 정책함의를 도출하였다. Ⅳ장에서는 2단계 재정분권 추진 시 예상되는 쟁점사항을 검토하였다. 2단계 재정분권에서는 조세배분론에 입각하여 정부 간 조세할당의 방향성을 정립하였고, 이에 근거하여 지방분권세와 지방이양 대상 국세의 타당성과 정책의 우선순위를 제시하였다. 마지막으로 Ⅴ장에서는 본 연구를 요약, 정리하면서 성공적 재정분권 추진전략을 압축적으로 제안하였다.
   연구범위를 보면, 지방자치단체의 예산 세입에 포함되어 있는 지방세와 지방교부세, 국고보조금, 조정교부금 등을 포함한 세입자료를 활용하였고, 현황파악을 위해서는 최근 20여년의 자료를 활용하였다. 또한, 문재인 정부의 재정분권의 파급효과를 분석을 위해서 지방소비세율 인상과 이로부터 영향을 받는 보통교부세, 조정교부금, 교육비특별회계전출금, 지역상생발전기금 등 관련 재정조정재원의 2018년도 및 2019년도 세입을 추정하여 활용하였다.
   연구에서 활용한 연구방법은 다음과 같다. 첫째, 이론적 배경과 역대정부의 재정분권은 문헌연구 및 최근의 연구보고서를 토대로 재정분권정책의 규범적 논의를 기초로 재정분권의 필요성과 범위를 구체화하였다. 둘째, 문재인 정부의 재정분권 1단계와 재정분권 2단계의 실증분석은 재정자료를 활용한 통계 및 시뮬레이션기법을 이용하였다. 구체적으로 재정분권 1단계에서는 지방소비세 인상에 따른 다양한 시나리오를 선정하여 시뮬레이션 결과를 도출하고, 이를 토대로 시나리오별 재원확충효과나 지역 간 재정격차 파급효과를 지니계수 분해기법(Gini decomposition)을 사용하였다. 재정분권 2단계의 국세이양과 관련된 논의에서는 향후 진행될 제도적 변화에 따른 파급효과를 추정할 필요성에 제기되어, 현재 시점에서의 지방자치단체의 세입자료를 기초로 재정조정제도의 변화에 따른 시뮬레이션 작업을 수행하여 현행 재정조정제도와 비교분석의 근거를 마련하였다.
   본 연구를 통해서 얻는 주요 분석결과 및 정책제언은 다음과 같다.
   첫째, 역대정부의 재정분권을 볼 때, 지방의 세입규모를 증대하는 방향으로 지속되어왔으나, 실질적인 지방세입 확충효과는 미미하였다는 점을 확인하였다. 또한, OECD 국가와 비교할 때, 우리나라의 세입분권은 국가들의 평균 수준에 근접하였으나, 경제규모의 성장 속도와 연계하여 볼 때 과세자주권을 신장시켜 내실을 다지는 실질적 재정분권이 필요하다는 시사점을 도출하였다.
   둘째, 1단계 재정분권을 국고보조사업의 지방이양 (약 3.6조원 규모)과 지방소비세 10%p 인상의 제약조건으로 한정하여, 광역지자체와 기초 시·군·구의 시나리오별 시뮬레이션 분석한 결과, 수도권 광역지자체 위주의 지방소비세의 인상에 따른 지방세 확충효과가 일부 확인되었으나, 비수도권의 지자체 경우 지방소비세의 인상과 국고보조사업의 지방이양의 상쇄에 따라 오히려 지방세입 규모가 줄어든 결과를 보여주었다. 특히, 지방소비세는 광역시·도세이고, 국고보조사업의 부담은 기초 시·군·구인 점을 고려할 때, 실질적으로 다수 기초 시·군·구의 지방세입은 오히려 줄어드는 효과를 가져왔다는 점이다. 이와 같은 분석결과는 1단계 재정분권정책이 단순한 총량적 재정분권 접근(국세-지방세 7:3)에 기인하여 기초 시·군·구의 재정세입에 관한 정밀한 제도적 설계가 부족한 점을 보여주고 있다. 따라서, 광역-기초 지자체 간 재정분권 논의가 2단계 재정분권을 성공적으로 추진하기 위한 실질적 재정분권 수행의 중요한 과제라는 점을 시사한다.
   셋째, 2단계 재정분권 분석에서는 기획재정부에서 주도하고 있는 (가칭) 지방분권세의 도입과 국세의 지방이양에 관한 논거와 타당성을 검토하였다. 지방분권세 도입에 따른 시뮬레이션 분석 결과, 현행 보통교부세를 대체하기 위해서는 약 65조 원의 재원의 규모 (국세와 지방세 6:4)에 이르러서야 현실적인 수행의 실효성이 제고될 수 있다는 점을 확인하였고, 국세의 지방세 이양에 따른 세목 검토를 통해서, 지방소비세와 지방소득세의 인상이 국세의 지방이양 보다 더 나은 대안으로 고려할 필요성을 제기하였다.
   넷째, 2단계 재정분권의 성공적 추진전략을 위해 two-track 전략을 제시하였다. 이를 위해, 현행 국세와 지방세 7:3의 비율에 목적을 두고 세입재원의 규모 이전을 위한 전략을 “형식적 재정분권”으로 구분하였고, 지방재정의 책임성을 제고하여 주민 삶의 질 향상에 방향을 둔 전략을 “실질적 재정분권”으로 구분하였다. 우선 형식적 재정분권전략에서는 “(가칭)지방분권세”도입의 한계를 지적하였다. 그리고, 세입재원의 규모 달성을 위한 재정분권이 실효성을 거두기 위해서, 1) 지방소비세 인상, 지방소득세 인상 및 국세의 지방이양이 병행되어야 하고, 2) 동시에 보통교부세와 조정교부금의 구조적 개선전략의 중요성을 제시하였다. 구체적으로, 보통교부세의 경우 지방세가 30% 확충되면 교부세 불교부단체가 자연적으로 확대되는데, 자연증가에 더하여 정책적으로 불교부단체가 확대되도록 산정제도를 보완할 필요가 있다. 이와 함께 보통교부세 구조를 재원보장계정과 재정형평계정으로 분리하는 개편안을 검토할 필요가 있다. 또한, 조정교부금은 시·군·구 단위까지 재정분권의 수혜가 확산될 수 있도록 총량의 확대가 선행되어야 한다. 이에 맞추어 현행 조정교부금 산정기준도 세입·세출 보전방식으로 전환하여 보통교부세와 정책연계를 강화하며, 동시에 보통교부세와 마찬가지로 불교부단체를 확대시켜 지역 간 재정격차를 완화하도록 하여야 한다. 특히, 자치구 조정교부금은 총량 및 산정기준과 관련된 주요 사항들을 법령에 규정하여 광역시 상호간 재정불평등을 해소하되 운영·관리 측면에서도 산정내역과 산정결과를 의무적으로 공개토록 하여 투명성이 제고되어야 할 것이다.
   다음으로 실질적 재정분권전략을 성공적으로 추진하기 위해서 1) 지방세로서 지방소비세의 개선이 지방세원리에 부합하는 지방세제의 개편이 선행적으로 검토되어야 할 것이다. 지방소비세 안분제도와 관련하여 단기적으로는 소비지수를 개선하는 방식으로 대응하면서 중장기적으로 안분제도를 폐지하는 전략이 필요하고, 중장기적이라 하여도 안분제도를 폐지할 경우에는 재정형평계정의 설치 등 보통교부세의 구조개편, 불교부단체의 확대나 차등산입률제도의 도입 등의 산정제도 보완, 자치구 조정교부금에 대한 법정률을 27%에서 47% 이상으로 확대하는 총량 확충 등의 관련 제도의 정비가 병행되어야 할 것이다. 2) 지방소득세의 경우 국세의 이양의 효과분을 지방소득세율 인상으로 하되 인구가 많은 시 지역부터 도입한 후, 점진적으로 중소도시 및 군 지역까지 확대하는 전략을 검토할 필요가 있다. 3) 아울러, 과세자주권 확대를 위한 선택과제와 탄력세율의 확대가 요구된다. 예를 들면, 재산세 탄력세율제도 개선을 위해 부동산시장 안정과 과세자주권 신장, 과세의 공정성까지 동시에 실현하는 수단으로서 부동산 공시가격에 대한 자치단체의 결정권 확대를 적극 검토하는 방안이 필요하다. 또한, 지방세법에 법정외세로 활용할 수 있는 세목을 늘리고, 자치단체는 열거된 지방세목 중 지역특성이나 재정형편을 고려하여 선택할 수 있는 권한을 부여하되, 우선 임의세 성격의 지역자원시설세나 레저세의 과세대상 확대추진 방안이 모색될 필요가 있다. 4) 더 나아가, 보통교부세의 개편방안으로 기준재정수입의 정산제도 폐지, 표준세율제도의 도입, 인센티브제도의 개편, 차등산입률제도 도입이 시급하다.

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