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지방재정조정제도의 개선방안

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영문제목	Improving the Structure and Operation
연 구 자	서정섭 조기현
발간연도	2007
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   정부는 2005년도에 지방재정조정제도의 구조를 개편하였다. 기존의 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 체제를 지방교부세와 국고보조금 제제로 개편하였다. 지방교부세는 보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 부동산교부세의 4개의 유형으로 나누고, 국고보조금은 일반국고보조금과 균특보조금의 2개 유형으로 구분하였다. 뿐만 아니라 각 제도별로 국가의 정책목적을 위하여 또 다시 세분화하여 운영하고 있다. 이러한 제도들 중에 분권교부세는 2009년도에 보통교부세에 통합되기로 되어 있다. 부동산교부세는 세제개편의 부산물로 지방교부세에 포함되지만 별도로 운영되고 있다. 국가균형발전특별회계는 정부의 특정목적을 위해 신설되었다. 새로운 사회복지 수요의 증가에 대응하기 위하여 지방재정조정제도를 포함한 국가와 지방의 재정관계 재정립의 방향에 대한 논의가 진행 중에 있다. 이러한 점들은 지방재정조정제도의 불안정․불완전한 측면을 간접적으로 지적하는 것으로 향후 새로운 구조개편의 단서를 주고 있다.
   지방재정조정제도의 운영실태와 정책효과를 분석한 결과 긍정적인 면과 부정적인 측면에서 지방재정에 영향을 주고 있다. 긍정적인 측면에서는 1) 지방의 자주재원 증대 및 재정 자율성의 확대, 2) 국가의 지방에 대한 재원이전의 비중 증대로 인한 자율성 향상, 3) 각종 수단들을 통한 수평적 재정형평성 및 균형발전 도모, 4) 지방의 특성 개발 및 지방선호 사업 추진 등을 들 수 있다. 반면, 각 제도간의 연계 부족, 형평성의 강조로 인한 왜곡현상 발생 등이 나타나고 있다. 본 연구에서 중점을 두었던 각 제도의 정책효과 분석결과에 의하면 현행 지방재정조정제도는 지나치게 지역간 형평성 위주로 운용하며, 개별 이전재원의 정체성과 정책목적이 운용체계와의 연계성이 부족한 것으로 나타났다.
   본 연구에서는 개선방안의 모색을 지방재정조정제도 관련 구조개편의 관점과 운영방식개선의 관점으로 구분하여 제시하였다. 구조개편의 관점이란 현행 지방재정조정제도 상호간 중복 수행기능을 기능별로 재편하여 제도의 정체성 내지는 정책목적을 명확히 하는 운영 시스템을 탐색하는데 중점을 두었다. 여기서의 구조개편은 정책목적에 맞는 제도 설계, 기능중복의 단순화, 각제도의 정체성 확립, 형평화 기능의 통합, 복지수요에의 대응 등을 들 수 있다. 운영방식 개선의 관점이란 지방재정조정제도의 전반적인 운영의 기본방향과 지방교부세와 국고보조금이 어떠한 방식으로 개선되어 운영되는 것이 합리적인가에 대한 정책방향의 시사점을 도출하는데 중점을 두었다. 여기서는 지방재정조정제도 운영에 있어서 재원의 성격상 일반보조금 중심으로 운영해야 하는 방향을 제시하였다. 그리고 지방교부세와 국고보조금의 구조개편과 관련하여 현재의 제도를 재편하는 방안과 운영방법에 대한 방향을 제시하였다
   구조개편 관점에서, 다시 말하면 현행 지방재정조정제도는 정책목적과 기능별로 유형화하여 구조개편이 이루어져야 한다. 지방재정조정제도는 각 제도의 개별적 개선보다는 기능별로 구조개편이 이루어져야 한다. 본 연구에서 제시하는 구조개편 방안의 특징은 성과교부세와 지역균형교부금, 그리고 사회복지보조금의 설치, 균특보조금과 일반국고보조금의 통합으로 압축할 수 있다. 성과교부세와 지역균형교부금의 설치는 보통교부세의 정책목적과 운용방식에 대한 개편이며 균특보조금과 일반국고보조금의 통합은 국고보조금의 재조정이라고 볼 수 있다. 사회복지보조금의 설치는 국고보조 지방이양사업의 부분적인 교정을 한다는 데 의의를 갖는다.
   1) 보통교부세의 정책목적과 운용방식을 개편하는 배경은 모든 이전재원이 수평적 재정형평화를 추구해야 하는 근거가 미흡하며 정책목적과 정책수단이 일대일 대응관계에 있을 때 정책실효성이 개선된다는 문제의식에서 출발하고 있다.
   2) (가칭)지역균형교부금은 재정격차 완화기능을 전담하는 이전재원으로서 정책적 의의를 갖는다. (가칭)지역균형교부금은 유사기능을 수행하는 보통교부세의 지역균형수요, 부동산교부세의 재정여건분을 통합하여 설치하는 방안을 제안하였다.
   3) 성과교부세는 일반정액보조금의 효율성을 지향하며 보통교부세의 인센티브분과 특별교부세의 일부를 흡수하여 설치한다. 자치단체를 대상으로 한 각종 성과평가 재원은 특별교부세 재해복구비의 잔여분으로 조달하였으나 재해규모에 따라 안정성이 미흡하고 재원규모 자체도 부족하여 실효성이 제한되어 왔다. 보통교부세 인센티브분에 추가하여 특별교부세 일부를 흡수하면 이러한 제약요인이 완화될 뿐만 아니라 특별교부세의 투명성도 개선될 수 있다.
   4) 균특보조금은 보통교부세와 마찬가지로 하나의 정책수단으로 복수의 정책목적을 추구함에 따라 논란의 대상이 되어 왔다. 이 문제도 정책수단과 정책목적의 일대일 대응논리에 입각하여 수평적 재정형평화기능을 (가칭)지역균형교부금에 이관하고 특정보조금 본연의 정책목적에 충실하도록 재편하는 것이 바람직하다. 다만, 운용방식은 특정보조금의 장점과 균특보조금 도입배경이 안배되도록 일반국고보조금과 균특보조금으로 분리하며 동시에 유사사업의 통합 및 포괄보조금화, 사업선정 및 성과에 대한 평가체계의 개선 등의 후속조치를 취하도록 한다.
   5) 사회복지보조금은 2010년 분권교부세와 보통교부세의 통합을 염두해 두고 설치하는 방안을 제시하였다. 국가적 현안으로 대두한 사회복지기능은 국가사무로 재규정하고, 물적 기반으로서 사회복지보조금을 설치하도록 한다. 동 보조금의 편입대상은 일반국고보조금 중 보건복지부 관할의 보조금과 분권교부세의 특정수요분이 해당된다. 분권교부세의 나머지 사업은 2010년 통합시점에 보통교부세에 편입한다.
   운영체계 개선의 관점에서 지방재정조정제도는 재원의 성격적으로 특정보조금보다는 일반보조금 중심으로 운영될 필요가 있다. 일반보조금은 지방교부세로, 특정보조금은 국고보조금으로 운영하도록 한다. 이전재원 중 지방교부세의 비중을 60%정도로 배정할 필요가 있다.
   지방교부세제도는 보통교부세, 특별교부세, 성과교부세, 지역균형교부금의 유형으로 운영되게 하며 이러한 기능을 수행하도록 지방교부세제도를 설계할 필요가 있다. 이중 보통교부세의 운용체계는 재원보장기능에 충실하되, 비특정성에 따른 연성예산제약을 보완하면서 정액성에 내재된 정율보조금적 성격을 가급적 축소하는 방향이 바람직하다. 보통교부세 운용체계의 개선은 1) 세입․세출 차액보전방식을 유지하며 재정부족액은 조정율을 적용하여 교부총액 범위에서 재원보장기능을 수행, 2) 기준재정수요는 산정방식을 대폭 간소화함으로써 정율보조금적 요소의 해소, 3) 기준재정수입의 산정방식 역시 크게 간소화, 4) 수평적 재정형평성 차원에서 군단위에 과도한 교부가 이루어지지 않도록 조정, 5) 조정교부금과 정책연계기능의 개선, 6) 인건비에 대한 재원보장기능은 제한적 운영 등을 들 수 있다.
   국고보조금제도의 운영은 다음과 같은 개선방향을 제시한다. 일반국고보조금과 균형발전관련 보조금은 현행 사업들을 재분류하여 운영하도록 한다. 일반국고고보조금은 기존의 각 부처에서 운영하던 보조사업에, 국가균형발전특별회계의 일부(예를 들면, 체육진흥, 관광개발, 도로 및 교통 분야 등)를 편입하여 운영하도록 한다. 이들 사업은 균형발전 사업으로 보기는 어렵다는 주장들이 있다. 국가균형발전특별회계는 현재의 사업을 축소하여 균형발전기능을 수행하고 사업추진의 효율성 등의 성과를 평가하여 운영하도록 한다. 운영방법은 낙후지역개발, 신활력사업, 농어촌 RIS 구축 등의 중분류의 포괄보조금 형식으로 운영함이 바람직하다. 분권교부세는 보통교부세 통합으로 일반재원화는 것을 전제하고 다만 현재 지방이양사업 중 사업성격상 국가가 정책적으로 추진해야 할 사업과 지방비가 과중하게 소요되거나 예상되는 사업, 특히 현재 분권교부세 비경상수요의 특정사업의 일부인 노인복지(경로연금), 장애인복지, 정신요양 관련 사업들은 국고보조사업으로 환원할 필요가 있다고 본다. 이와 관련하여 국고보조사업으로 환원된 사회복지사업과 정부의 복지정책에 따라 사회복지 관련 신규국고보조사업이 많이 발생하고 있는데, 이들 사회복지 관련 국고보조사업을 하나의 블록으로 하는 포괄보조금 형태의 사회복지보조금의 신설이 필요하다. 우리나라의 경우 사회복지 프로그램의 구조를 설계하여 포괄보조금 형식으로 운영하는 것이 바람직하다.

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